存量PPP項目終于有了官方管理規(guī)范。8月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）的通知，要求各地認(rèn)真貫徹落實。
 

　　濟(jì)邦咨詢分析稱，隨著這份文件的掛網(wǎng)公布，對于2023年2月之前的存量PPP項目的規(guī)范管理總算有了官方態(tài)度。雖然措施力度不能一步到位，但有了依據(jù)，地方就可以啟動相關(guān)工作。
 

　　對于社會資本比較關(guān)心的“融資難”問題，《意見》也給出了明確的答案。文件要求，要保障合理融資需求。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規(guī)積極支持在建項目融資。
 

　　1
 

　　“PPP新機(jī)制”出臺后
 

　　存量PPP項目融資出現(xiàn)困難
 

　　存量PPP項目規(guī)范管理，之前早有預(yù)告。今年3月6日，新華社披露《關(guān)于2024年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2025年中央和地方預(yù)算草案的報告(摘要)》。其中提出，2025年要加強(qiáng)財政與金融配合，出臺規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見。
 

　　大家知道，2023年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，“PPP新機(jī)制”出臺，不少之前的PPP文件隨之被廢止。因為這個原因，導(dǎo)致一些金融機(jī)構(gòu)對部分存量PPP項目的合法合規(guī)性提出質(zhì)疑，并因此中斷了對部分存量PPP項目融資支持，不再提供貸款。
 

　　由于銀行對政策精神理解不一，導(dǎo)致在建PPP項目融資面臨較大困難。有的銀行總行將授信審批權(quán)限上收，且明確要求對未簽署融資協(xié)議或未提款的項目，原則上不再予以支持。
 

　　在此情況下，政府方、金融機(jī)構(gòu)、社會資本方均希望公開出臺一份指導(dǎo)性文件，進(jìn)一步明確政策預(yù)期、回應(yīng)各方關(guān)切，齊心協(xié)力支持PPP存量項目順暢實施。
 

　　因此，財政部多次、多批分赴項目現(xiàn)場調(diào)研，多次召開省、市、縣三級多方座談會，累計覆蓋東、中、西部PPP存量項目體量較大的省份，系統(tǒng)總結(jié)梳理基層實踐經(jīng)驗，密切跟蹤各地工作進(jìn)展，制訂并推動出臺了這次的《指導(dǎo)意見》。
 

　　隨著《指導(dǎo)意見》的出臺，總投資超過10萬億元的存量PPP項目有望得到規(guī)范。明樹數(shù)據(jù)顯示，截至2022年底，財政部PPP管理庫項目共10346個，投資額超16萬億元。國家發(fā)展改革委PPP監(jiān)測服務(wù)平臺也顯示，截至2022年底，各地錄入PPP項目共8057項，總投資11.6萬億元。
 

　　2
 

　　保障合理融資需求
 

　　解決銀行停貸、斷貸問題
 

　　新出臺的《指導(dǎo)意見》，主要的內(nèi)容之一就是“保障在建項目順利建設(shè)”。這方面，主要是兩大類措施——分類分級推進(jìn)實施、保障合理融資需求。對于有收益的、接近完工的項目，要求優(yōu)先抓緊推進(jìn)、及時驗收并轉(zhuǎn)運營；而對于推進(jìn)緩慢的項目，則明確提出了壓縮、優(yōu)化和調(diào)整的方向，并再次強(qiáng)調(diào)“原則上不得超出已核定概算總投資”。
 

　　濟(jì)邦咨詢首席咨詢師、創(chuàng)新事業(yè)部總經(jīng)理陳偉，華西二部總經(jīng)理蔡芳方在解讀這份文件時表示，根據(jù)他們的咨詢經(jīng)驗，部分地方政府已經(jīng)在按照這一原則在處理存量PPP項目了，但由于涉及到項目范圍的實質(zhì)性變更，在項目立項和招投標(biāo)、修約談判等程序上會面臨一些爭議和限制。這幾年地方政府官員、國企領(lǐng)導(dǎo)和金融機(jī)構(gòu)對事后審計問責(zé)高度敏感，凡事都要找依據(jù)，否則逡巡猶豫不前。
 

　　因此，《指導(dǎo)意見》的出臺，可以為調(diào)整項目合同核心條件提供相關(guān)政策依據(jù)。
 

　　同時，《指導(dǎo)意見》還提出，要保障合理融資需求。對于已簽訂貸款協(xié)議的項目，要依法履約，根據(jù)項目資金需求，在符合放款條件、風(fēng)險可控前提下及時發(fā)放貸款；而對未簽訂貸款協(xié)議的項目，要在充分盡職調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。
 

　　此外，還要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件。
 

　　濟(jì)邦咨詢表示，此前金融機(jī)構(gòu)對存量PPP項目的審核放貸，很大程度上都依賴于項目入庫與否的結(jié)果。因此，當(dāng)存量項目在相關(guān)政策廢止和財政部原PPP項目庫關(guān)閉后，《指導(dǎo)意見》提出“依法合規(guī)積極支持在建項目融資”，不得無故終止或要求出具承諾等，解決了銀行放款因缺乏合規(guī)依據(jù)導(dǎo)致停貸、斷貸問題，是穩(wěn)定市場信心，保障項目順利建設(shè)的重要措施。
 

　　3
 

　　不得以“程序性手段”拖欠付費
 

　　鼓勵金融機(jī)構(gòu)與社會資本協(xié)商降低利率
 

　　除了要保障在建項目順利建設(shè)，還要推動已運營項目平穩(wěn)運行。
 

　　《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要依法履約按效付費。地方政府對已運營項目要按合同依法履約，將政府支出責(zé)任按規(guī)定納入預(yù)算管理。并且按績效結(jié)果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費。經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，也要按照國家有關(guān)規(guī)定及時妥善解決。
 

　　濟(jì)邦咨詢表示，文件特別點出了某些地方政府以程序性手段拖欠付費的路徑，即以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等技術(shù)性方式嚴(yán)重拖欠項目公司付費。基于他們的實踐和觀察，這對廣大社會資本、特別是民營資本是一種旗幟鮮明的保護(hù)。
 

　　眾所周知，今年很多地方政府都發(fā)行了專項債券，用于解決拖欠企業(yè)賬款。《指導(dǎo)意見》也規(guī)定，對于符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出。
 

　　而對已運營項目，地方政府則要將運營補(bǔ)貼等政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，合理確定保障序列，嚴(yán)格執(zhí)行支出計劃，不得挪用本應(yīng)用于PPP存量項目支出的預(yù)算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關(guān)地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題，推動PPP存量項目持續(xù)穩(wěn)健運營。
 

　　此外，《指導(dǎo)意見》還鼓勵金融機(jī)構(gòu)與社會資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項目持續(xù)穩(wěn)健運行。
 

　　財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2015至2018年是各地實施PPP項目的高峰期，同時也恰恰是融資利率比較高的時期。
 

　　當(dāng)前，市場利率水平下，存量項目貸款存在合理降息、展期空間，宜秉持實事求是原則，他們鼓勵金融機(jī)構(gòu)與社會資本方積極磋商，采取調(diào)整還款計劃、降息、展期、置換等方式，支持優(yōu)化項目融資結(jié)構(gòu)。
 

　　總之，《指導(dǎo)意見》的不少內(nèi)容，對于解決地方政府欠費、保障已運營項目平穩(wěn)運行給出了新答案，相信這些規(guī)定如果能夠落實，對于社會資本方將是一個巨大的利好。
 

　　附：關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作存量項目建設(shè)和運營的指導(dǎo)意見
 

　　為深入貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)存量項目建設(shè)和運營，提升項目運行質(zhì)量效益，持續(xù)提高公共服務(wù)供給水平，推動經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。
 

　　一、總體要求
 

　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持問題導(dǎo)向、分類施策、降本增效，規(guī)范PPP存量項目建設(shè)和運營，支持提升公共服務(wù)和民生保障水平。
 

　　二、保障在建項目順利建設(shè)
 

　　(一)分類分級推進(jìn)實施。地方政府要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要、項目性質(zhì)和財力狀況，按照輕重緩急合理排序，優(yōu)先實施具有一定收益的項目，持續(xù)保障項目建成完工。對接近完工的項目，要抓緊推進(jìn)建設(shè)、及時驗收決算、及早投入運營。對推進(jìn)緩慢的項目，要進(jìn)一步論證建設(shè)內(nèi)容，研究壓縮實施規(guī)模、優(yōu)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整配套建設(shè)內(nèi)容等，減少不必要建設(shè)成本，相關(guān)程序嚴(yán)格按照《政府投資條例》、《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》等有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，原則上不得超出已核定概算總投資。政府方、社會資本方要及時足額繳納項目資本金。2024年底前未開工的項目原則上不再采取PPP存量項目模式實施。
 

　　(二)保障合理融資需求。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照市場化、法治化原則客觀評估，依法合規(guī)積極支持在建項目融資。對已簽訂貸款協(xié)議的項目，要依法履約，根據(jù)項目資金需求，在符合放款條件、風(fēng)險可控前提下及時發(fā)放貸款。對未簽訂貸款協(xié)議的項目，要在充分盡職調(diào)查基礎(chǔ)上，合理確定貸款規(guī)模、利率、期限、抵質(zhì)押品等信貸條件。要優(yōu)化信貸審批流程，不得無故終止，不得要求地方政府或相關(guān)部門出具承諾或證明文件。
 

　　三、推動已運營項目平穩(wěn)運行
 

　　(三)依法履約按效付費。地方政府對已運營項目要按合同依法履約，將政府支出責(zé)任按規(guī)定納入預(yù)算管理。要按績效結(jié)果及時付費，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效評價等方式拖欠付費。經(jīng)認(rèn)定涉及拖欠企業(yè)賬款的，要按照國家有關(guān)規(guī)定及時妥善解決。社會資本方要按合同約定提供符合相關(guān)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要求的公共服務(wù)。
 

　　(四)加強(qiáng)項目運營監(jiān)管。行業(yè)主管部門要落實落細(xì)監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)項目實施機(jī)構(gòu)嚴(yán)格開展績效監(jiān)控和績效評價，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用并與政府付費掛鉤，結(jié)合績效評價情況適時開展中期評估，激勵社會資本方提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。對收費項目，要加強(qiáng)收入管理，探索挖掘收入潛力，實現(xiàn)項目可持續(xù)運營；對應(yīng)收費暫未收費的項目，地方政府可在充分論證基礎(chǔ)上履行必要程序后實施收費。
 

　　(五)推動實現(xiàn)降本增效。鼓勵支持社會資本方、金融機(jī)構(gòu)、政府方平等溝通、互惠讓利，科學(xué)優(yōu)化PPP存量項目實施內(nèi)容、合作期限、融資利率、收益指標(biāo)等要素，共同降低項目運營成本，提高公共服務(wù)供給效率，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健運營。社會資本方要綜合采取創(chuàng)新運營模式、引入先進(jìn)技術(shù)、改進(jìn)管理手段等多種方式，持續(xù)提高項目公司運營專業(yè)化水平，合理壓減運營成本；要結(jié)合項目實際情況，靈活采取拓寬收入渠道、盤活閑置低效資產(chǎn)等多種方式，有效提升項目收益。鼓勵金融機(jī)構(gòu)與社會資本方平等協(xié)商，采取包括但不限于調(diào)整還款計劃、降低利率、展期等方式，合理優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，支持項目持續(xù)穩(wěn)健運行。政府方要與社會資本方平等協(xié)商，合理調(diào)整項目投資回報率、資金折現(xiàn)率等指標(biāo)，適當(dāng)延長合作期限，建立運營成本控制機(jī)制，平滑地方財政支出。
 

　　(六)規(guī)范做好項目移交。行業(yè)主管部門、項目實施機(jī)構(gòu)要按照相關(guān)規(guī)定和合同約定，對項目建設(shè)運營情況進(jìn)行驗收。對符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項目，項目實施機(jī)構(gòu)要及時接管，并做好資產(chǎn)評估、登記入賬和后續(xù)管理工作，項目合作期滿后不再作為PPP存量項目管理。對不符合移交標(biāo)準(zhǔn)的項目，社會資本方要及時整改。
 

　　四、強(qiáng)化政策支持
 

　　(七)加大財政支持力度。對符合條件的在建項目，地方政府可統(tǒng)籌運用一般債券、專項債券等資金，用于PPP存量項目建設(shè)成本中的政府支出。對已運營項目，地方政府要將運營補(bǔ)貼等政府支出責(zé)任納入預(yù)算管理，合理確定保障序列，嚴(yán)格執(zhí)行支出計劃，不得挪用本應(yīng)用于PPP存量項目支出的預(yù)算資金或擅自改變資金用途，可安排使用相關(guān)地方政府專項債券資金，有序處理社會資本方墊付建設(shè)成本問題，推動PPP存量項目持續(xù)穩(wěn)健運營。
 

　　(八)整合資金和政策資源。地方政府要統(tǒng)籌用好中央轉(zhuǎn)移支付資金、地方自有資金，合理用于PPP存量項目建設(shè)成本和運營補(bǔ)貼。相關(guān)部門和地方政府要結(jié)合PPP存量項目實際和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，將支持PPP存量項目建設(shè)和運營納入增量政策中統(tǒng)籌實施。
 

　　五、加強(qiáng)組織保障
 

　　(九)地方政府履行主體責(zé)任。地方政府特別是省級政府要堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，按照PPP系統(tǒng)性改革要求，嚴(yán)格落實主體責(zé)任、屬地責(zé)任，因地制宜建立完善績效評價、中期評估等管理制度，并做好組織實施。在研究確定政府投資計劃時，要統(tǒng)籌做好新上政府投資項目和PPP存量項目的銜接。要針對部分PPP存量項目付費不足、融資不暢等問題，逐一研究項目實施階段、行業(yè)領(lǐng)域、回報機(jī)制等關(guān)鍵因素，及時采取措施，實事求是、對癥下藥、分類施策，綜合運用各類資源和政策工具，有效保障PPP存量項目建設(shè)和運營。
 

　　(十)壓實相關(guān)部門和單位責(zé)任。財政部要會同相關(guān)行業(yè)主管部門加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)，制定PPP存量項目建設(shè)運營相關(guān)實施細(xì)則。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)對項目單位的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，制定績效指標(biāo)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)公用事業(yè)、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，指導(dǎo)項目實施機(jī)構(gòu)做好竣工驗收、績效評價、信息共享、項目公司監(jiān)管等工作，進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為。項目實施機(jī)構(gòu)要支持項目各參與方獲取項目信息，重大調(diào)整變更等情況應(yīng)當(dāng)及時主動告知相關(guān)方。相關(guān)行業(yè)主管部門要做好建設(shè)用地規(guī)劃許可、環(huán)境影響評價、建筑工程施工許可、項目投資變更審批等工作，提高審批效率。金融管理部門要強(qiáng)化金融政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)開展PPP存量項目信貸業(yè)務(wù)。
 

　　(十一)項目實施機(jī)構(gòu)加強(qiáng)資產(chǎn)管理。對在建項目，項目實施機(jī)構(gòu)要結(jié)合竣工驗收或資產(chǎn)驗收，加強(qiáng)項目資產(chǎn)監(jiān)督管理。對已運營項目，項目實施機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)資產(chǎn)登記、使用、處置、清查、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等監(jiān)督管理，提高資產(chǎn)使用效能。項目合同終止時，要按規(guī)定做好資產(chǎn)評估、移交等工作，切實保障國有資產(chǎn)安全完整。
 

　　(十二)加強(qiáng)預(yù)算和債務(wù)管理。財政部門要按照預(yù)算管理程序?qū)⒄袚?dān)的項目建設(shè)和運營補(bǔ)貼支出納入預(yù)算管理，推動財政資源精準(zhǔn)配置、高效利用。強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，地方政府通過發(fā)行政府債券籌集建設(shè)資金的，舉債一律不得突破法定限額，確保財政安全和可持續(xù)。嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，加大財會監(jiān)督力度，管好用好財政資金。
 

　　(十三)防范各類次生問題。地方政府要切實采取措施嚴(yán)防產(chǎn)生合同糾紛，防止逃廢債，保障政府方、社會資本方、金融機(jī)構(gòu)等各方合法權(quán)益。政府方和社會資本方要增強(qiáng)契約精神，妥善處理合同期限內(nèi)解約事項。經(jīng)充分論證確需解約的，雙方要依法協(xié)商、嚴(yán)格履行解約程序，政府方要選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)接續(xù)實施，防止項目停擺爛尾，嚴(yán)防公共服務(wù)供給斷檔。要加強(qiáng)政策宣傳解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切。重大情況要及時報告。
 

　　原標(biāo)題：存量PPP項目停貸、斷貸？文件來了！